Índice
1.Introdução
Neste presente trabalho abordam se assuntos
relacionados a autonomia local, onde podemos encontrar o conceito de autonomia
local, os três tipos de autonomia que são autonomia administrativa que por sua vez
desdobra se em autonomia normativa (autarquias locais dispõem de uma autonomia
normativa que se exprime pela sua aptidão em elaborar os regulamentos
livremente aprovados no âmbito material dos próprios interesses da comunidade)
e autonomia organizacional (constitui uma das componentes essenciais do
princípio fundamental de livre administração das autarquias locais que se
concretizam, mais particularmente, pela criação e pela organização de serviços
públicos autárquicos, e pela autonomia de que dispõe a autarquias na sua
organização interna e a gestão do seu pessoal) ; autonomia financeira e
autonomia patrimonial das autarquias locais.
A autonomia financeira sofre de grandes desafios e
um dos grandes desafios para que a descentralização seja realmente efectiva, é
que as autarquias locais disponham de recursos que lhes permitam desenvolver o
seu programa de actividades em boas condições. Em outros termos, se as
autarquias locais não dispusessem de recursos suficientes, a sua existência
seria apenas uma ficção.
Objectivos
Geral:
- Analisar assuntos relaccionados com a autonomia
local.
-Caracterizar a autonomia local;
-Explicar os tipos de autonomia;
-Desenvolver os tipos de autonomia.
2.A autonomia local
A autonomia local é o direito e a capacidade efectiva das autarquias locais regulamentarem
e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das
respectivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos. A
autonomia local pressupõe, para além dos referidos direitos, o de participar na
definição das políticas públicas nacionais que afectam os interesses das
respectivas populações locais; o direito de compartilhar com o Estado o poder
de decisão sobre as matérias de interesse comum; o direito de regulamentar, na
medida do possível, normas ou planos nacionais, de maneira a melhor adaptá-las
às realidades locais. Isto significa que “… para além de comportar um domínio reservado à intervenção exclusiva
das autarquias, o princípio da autonomia local vai muito mais longe e,
abrangendo embora a ideia de participação, também não se esgota nela, exigindo
nomeadamente poderes decisórios independentes e o direito de recusar soluções
impostas unilateralmente pelo Poder central”.O estudo da autonomia das
autarquias locais compreende, também, aspectos muito práticos. Com efeito, a
sua medida permite apreciar o verdadeiro grau de descentralização num
determinado Estado. A autonomia local é verdadeiramente “expressão da descentralização administrativa”.
O
princípio da autonomia das autarquias locais é consagrado pela Constituição (Artigo 8 “A República de Moçambique é
um Estado unitário, que respeita na sua
organização
os princípios da autonomia das autarquias locais.” e n.° 3 do Artigo 276 “A lei define as formas de apoio técnico e
humano do Estado às autarquiaslocais, sem prejuízo da sua autonomia.”) e pela
lei50.
Em especial, a lei consagra três tipos de
autonomia:
Ø a autonomia administrativa;
Ø a autonomia financeira;
Ø aautonomia patrimonial.
2.1.A
autonomia administrativa
A
autonomia administrativa desdobra-se, por si própria, em dois tipos de
autonomia:
·
a autonomia normativa
·
a autonomia organizacional
2.1.1.A
autonomia normativa
As
autarquias locais dispõem de uma autonomia normativa que se exprime pela sua
aptidão em elaborar os regulamentos livremente aprovados no âmbito material dos
próprios interesses da comunidade. Têm um poder regulamentar e este poder
regulamentar é consagrado pela Constituição (Artigo 278da Constituição “As autarquias locais dispõem de poder
regulamentar próprio, no limite da Constituição, das leis e dos regulamentos
emanados das autoridades com poder tutelar.”). Por outros termos, no domínio
dos seus próprios interesses, as autarquias locais podem elaborar e aprovar
regulamentos cuja aprovação não está sujeita à autorização do legislador ou do
governo. As competências regulamentares que os órgãos das autarquias locais
possuem e que lhes permitem tomar medidas de carácter geral e impessoal, são
atribuídas pelo legislador.
2.1.2.
A autonomia organizacional
A
autonomia organizacional ou auto-organização constitui uma das componentes
essenciais do princípio fundamental de livre administração das autarquias
locais que se concretizam, mais particularmente, pela criação e pela
organização de serviços públicos autárquicos, e pela autonomia de que dispõe a
autarquias na sua organização interna e a gestão do seu pessoal.
2.1.2.1.
A criação e a organização dos serviços públicos autárquicos
A
função tradicional das autarquias locais é, fundamentalmente, colocar à
disposição dos utentes, serviços de utilidade pública. Os serviços públicos
autárquicos são, de uma certa maneira, a razão de ser da administração
autárquica. Em matéria de gestão dos serviços públicos locais o que deve reter
a atenção é, por um lado, que a lei concede uma certa liberdade de criação dos
serviços públicos às autarquias locais e que, por outro lado, concede-lhes uma
relativa liberdade nos modos de gestão destes serviços. A lei n.º 2/97, de 18
de Fevereiro estabelece, verdadeiramente, um princípio de liberdade de criação
dos serviços públicos autárquicos. A alínea b) do n.º 2 do Artigo 7 da referida
lei, em especial, deixa uma grande margem de manobra, aos órgãos da autarquia
local, para criar serviços destinados à prossecução das suas atribuições: “…
a autonomia administrativa compreende os seguintes poderes: [...] b)
criar, organizar e fiscalizar serviços destinados a assegurar a prossecução das
suas atribuições”. Assim no âmbito destas atribuições definidas pelo Artigo
6 da Lei n.º 2/97, de 18 de Fevereiro, nomeadamente nos sectores de
desenvolvimento económico e social, ambiente, saúde, educação, cultura,
urbanismo e construção, as autarquias locais podem criar e organizar serviços
públicos. A decisão de criar ou suprimir serviços públicos locais pertence à
assembleia municipal ou de povoação em virtude da cláusula geral de competência
que atribui ao órgão representativo da autarquia local o poder de deliberar, no
âmbito das atribuições municipais, sobre os assuntos e questões fundamentais
que têm um interesse para o desenvolvimento económico, social e cultural da
autarquia local, a satisfação das necessidades colectivas e a defesa das
populações (n.º 1 do Artigo 45 da Lei n.º 2/97, de 18 de Fevereiro).
As
autarquias locais dispõem, igualmente, de um espaço de liberdade na escolha das
modalidades de gestão dos serviços públicos autárquicos. A lei não impõe
modelos de gestão municipal. Por outras palavras, sob reserva de hipóteses nas
quais o legislador impõe expressamente um modo de gestão de um determinado
serviço público, cabe exclusivamente à autarquia local de escolher a melhor
forma de gestão dos seus serviços, isto é, concretamente proceder ela própria à
gestão do serviço (gestão directa) ou, pelo contrário, concedê-la a um terceiro
(gestão indirecta ou delegada).
2.1.2.2.
A autonomia organizacional interna e de gestão do pessoal
Para
realizar as suas funções, a lei atribui às autarquias locais certos meios entre
os quais, os serviços e o pessoal são de uma importância específico. Com
efeito, o funcionamento da autarquia local exige a existência de um quadro do
pessoal próprio, suficientemente numeroso e qualificado para exercer as tarefas
atribuídas à autarquia local. A organização interna das autarquias locais não
está sujeita à uma norma legislativa específica. Em todos os casos, os factores
que podem influenciar a organização interna das autarquias locais são numerosos
(extensão do território, população, recursos, escolhas nos modos de gestão dos
serviços públicos autárquicos, etc.). No que diz respeito à autonomia de gestão
do pessoal, a Lei Fundamental precisa que “As autarquias locais possuem um quadro de pessoal próprio, nos termos
da lei”(n.º 1 do Artigo 279).A autonomia de gestão do pessoal local
impõe que as autoridades municipais competentes tenham o poder de determinar a
criação e a supressão de empregos, proceder à nomeação no âmbito da função
pública autárquica, decidir da progressão na carreira destes funcionários,
promoção, poder disciplinar e proceder à nomeação dos quadros de direcção. Além
disso, a lei garante às autarquias locais que em caso de necessidade, podem
solicitar do Estado os recursos humanos necessárias para o seu funcionamento
(n.º 4 do Artigo 18 da Lei n.º 2/97, de 18 de Fevereiro). Os funcionários autárquicos
são regidos pelo Estatuto Geral dos Funcionários do Estado (EGFE). A assembleia
municipal ou de povoação aprova o quadro do pessoal da autarquia que deve ser
ratificado, seguidamente, pela autoridade de tutela. Com o objectivo, de
acompanhar o processo de elaboração dos quadros do pessoal local em cada uma
das autarquias, o Conselho Nacional da Função Pública elaborou “uma metodologia para a elaboração dos
quadros do pessoal das autarquias locais”.
3.
A autonomia financeira
Um dos grandes desafios para que a
descentralização seja realmente efectiva, é que as autarquias locais disponham
de recursos que lhes permitam desenvolver o seu programa de actividades em boas
condições. Em outros termos, se as autarquias locais não dispusessem de
recursos suficientes, a sua existência seria apenas uma ficção. Não é
suficiente de ter largas competências, é necessário, também, dispor de meios
financeiros próprios, ou seja, criar as condições da sustentabilidade
financeira do exercício dessas competências. Nesta perspectiva, a
descentralização como um todo, é eficiente se as autarquias locais dominarem,
verdadeiramente, as suas finanças. Em sentido contrário, a descentralização é
meramente aparente se as autarquias locais não beneficiarem de uma autonomia
financeira real ainda que possuam, além disso, largas competências. Para além
deste aspecto, deve-se acrescentar que a criação, o acesso e a gestão de
recursos próprios cria inevitavelmente um sentido da responsabilidade nos
representantes das populações que terão de gerir estes recursos e mesmo nos
próprios cidadãos. Como o tem
demonstrado muito bem FRANÇOIS LABIE, na realidade, a autonomia financeira das
autarquias locais cobre uma dupla dimensão:
“- une dimension
juridique tout d’abord, qui consiste en la reconnaissance d’un libre pouvoir de
décision des autorités locales tant en matière de recettes que de dépenses,
pouvoir qui ne doit pas être entravé par des contrôles trop stricts de la part
de l’État. Autrement dit, sur le plan juridique, l’autonomie financière se
définit en termes de capacité juridique des collectivités locales en matière
financière;
- une dimension
matérielle ensuite, qui consiste en la possibilité pour les collectivités
locales d’assurer la couverture de leurs dépenses par des ressources propres
sans être obligées de faire appel pour équilibrer leurs budgets aux subsides de
l’État. Autrement dit, sur un plan matériel, l’autonomie financière se définit,
non plus en termes de capacité juridique, mais en termes d’indépendance
matérielle par rapport à l’État”.
É a análise destes dois aspectos –2.1.capacidade
jurídica das autarquias locais em matéria financeira e 2.2.autonomia material
das autarquias locais em relação ao Estado - que convém proceder para ter uma
visão realista da eficácia da autonomia financeira das autarquias locais em
Moçambique.
3.1.A
capacidade jurídica das autarquias locais em matéria financeira
A
autonomia financeira pressupõe que as autarquias locais tenham um poder de
decisão financeira de natureza a garantir-lhes uma autonomia de decisão em
relação ao Estado. Isto implica 3.1.1.um poder de decisão da autarquia local
tanto em matéria de receitas assim como 3.1.2.um poder de decisão em matéria de
despesas.
3.1.1.
O poder de decisão em matéria de receitas
A análise do direito positivo demonstra que o
poder de decisão das autarquias locais em matéria de receitas está fortemente
enquadrado.
·
as autarquias
locais não têm nenhum poder de criação de receitas excepto nos casos de taxas
ou tarifas de prestação de serviços;
·
têm um poder
limitado em matéria de fixação da matéria colectável;
·
têm
igualmente um poder limitado em matéria de fixação do montante da receita;
·
têm um poder
juridicamente autónomo no que diz respeito à arrecadação de receitas.
a) O
poder de criação de receitas
O
direito positivo proíbe, as autarquias locais, de criar receitas que têm uma
natureza fiscal. A Constituição reserva ao Parlamento o poder de criar o
imposto (n.º 2 do Artigo 127 “Os
impostos são criados ou alterados por lei, que determina a incidência, a taxa,
os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes”) e nenhuma disposição
constitucional prevê uma partilha de competência nesta matéria. Por outras
palavras, o legislador detém a exclusiva competência de criar impostos autárquicos.
Se as autarquias locais não tiverem nenhum poder no que diz respeito à criação
de receitas fiscais, pelo contrário, dispõem de uma relativa liberdade de
criação de receitas de natureza não fiscal, nomeadamente, as taxas e rendas que
resultam de um serviço prestado. Por exemplo, a alínea e) do Artigo 73 da Lei
n.º 1/2008, de 16 de Janeiro prevê que as autarquias locais podem cobrar taxas “por prestação de serviços ao público”.
b)
O
poder de determinação da matéria colectável
Geralmente,
o poder de criar uma receita e o de determinar a matéria colectável estão
estreitamente ligados. Assim, quando uma autarquia local cria uma taxa que
resulta da prestação de um serviço determina necessariamente a matéria
colectável porque designa os beneficiários que são, em princípio, os utentes
efectivos do serviço público local e fixa os serviços realizados por este
último, em troca do montante a receber. No que diz respeito aos impostos, a
situação pode ser diferente. Em princípio as autarquias locais não têm o poder
de determinar a matéria colectável. Contudo, o legislador pode, em alguns
casos, reconhecer às autarquias locais um poder de decisão sobre a determinação
da matéria colectável. Este último pode ser sobre a determinação do âmbito de
aplicação do imposto e consiste na possibilidade de atribuir isenções de alguns
impostos autárquicos. A esse respeito, às decisões de isenções mais
significativas são as que podem intervir em matéria de imposto pessoal
autárquico que permitem a autarquia local de exonerar o pagamento deste
imposto, alguns contribuintes autárquicos (n.º 2 do Artigo 53 da Lei n.º
1/2008, de 16 de Janeiro).
c)
O
poder de fixação do montante da receita
As
autarquias locais possuem uma relativa autonomia no que diz respeito à criação
de taxas e tarifas que constituem o produto de serviços prestados, em
contrapartida, no que diz respeito à fixação dos montantes a cobrar, não existe
uma liberdade total na sua determinação. Com efeito, por um lado, as autarquias
devem determinar o montante das taxas e tarifas a cobrar actuando com “… equidade, sendo interdita a fixação de
valores que, pela sua dimensão, ultrapassem uma relação equilibrada entre a
contrapartida dos serviços prestados e o montante recebido”(n.º 2 do
Artigo 7 da Lei n.º 1/2008, de 16 de Janeiro), e, por outro lado, no que diz
respeito a alguns serviços públicos autárquicos, nomeadamente os que são
identificados especificamente pela lei, sob administração directa da autarquia
local (abastecimento de água, electricidade, tratamento do lixo, saneamento,
transportes urbanos, matadouros municipais, mercados, jardins espaços verdes), “Cabe à assembleia autárquica a fixação das
taxas (…), na base da recuperação de custos”(n.º 2 do Artigo 74 da Lei
n.º 1/2008, de 16 de Janeiro).
d)
O
poder de cobrar receitas
De acordo com o Artigo 76 da Lei n.º 1/2008, de 16
de Janeiro: “A liquidação e a cobrança
dos impostos e demais tributos são realizados pelos serviços competentes da
autarquia”. Por outras palavras, na ordem jurídica moçambicana, as
autarquias locais têm, juridicamente, o controlo da cobrança das suas receitas.
Na prática várias dificuldades viram o dia. Em primeiro lugar, a maior parte
das populações não pagava imposto, por conseguinte, foi necessário educar as
populações ao pagamento do imposto. Em segundo lugar, quando as populações
pagavam impostos, iam cumprir do seu dever fiscal junto das administrações
desconcentradas do Estado e não junto aos serviços autárquicos competentes. Por
conseguinte foi necessário, aí também, organizar campanhas de educação cívica
para explicar às populações que deviam pagar os seus tributos autárquicos junto
dos serviços competentes da autarquia local. Finalmente, um importante trabalho
de formação foi necessário para formar os funcionários autárquicos responsáveis
por todas as operações técnicas necessárias para a liquidação e a cobrança dos
impostos e taxas autárquicas.
3.2.
O poder de decisão em matéria de despesas
Para
que uma autarquia local seja dotada de autonomia financeira, é necessário que
disponha do poder de decidir livremente das despesas que serão ou não inscritas
no seu orçamento. A existência deste poder supõe que, por ocasião da aprovação
do orçamento, o Estado não pode impor, às autarquias locais, uma obrigação ou
uma proibição de gastar. Em matéria de escolhas das suas despesas, as
autarquias locais não têm uma autonomia ilimitada. Em primeiro lugar, existem
despesas proibidas às autarquias locais (despesas contrárias à regulamentação
vigente e despesas que resultam da realização concreta de atribuições que não
pertencem às autarquias locais ou tendentes a realizar interesses que não
apresentam um carácter suficientemente próprio às populações) e, em segundo
lugar, existem “despesas obrigatórias” para a autarquia local (pagamento das
dívidas, reembolso dos empréstimos, pagamento dos trabalhos executados,
pagamento dos fornecimentos entregues, pagamento dos salários dos empregados da
autarquia local). Isto implica que as autarquias locais dispõem apenas do poder
de livremente decidir das suas despesas de uma maneira residual.
4.conclusão
Neste
presente trabalho conclui-se que a autonomia local é verdadeiramente “expressão da descentralização
administrativa”.As autarquias locais dispõem de poder regulamentar
próprio, no limite da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das
autoridades com poder tutelar. As autarquias locais devem dispor de meios
financeiros próprios, ou seja, devem criarcondições da sustentabilidade
financeira do exercício de suas competências.As autarquias locais devem ter um
poder de decisão financeira de modo a garantir-lhes uma autonomia de decisão em
relação ao Estado,isto implica um poder de decisão da autarquia local tanto em matéria
de receitas assim como um poder de decisão em matéria de despesas. Para que uma
autarquia local seja dotada de autonomia financeira, é necessário que disponha
do poder de decidir livremente das despesas que serão ou não inscritas no seu
orçamento.
5.Referencia bibliográfica
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2001, n.º 129.
JESUS VARELA CANHANGA N., “Os desafios da
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Maputo, Edição IESE, 2008, p. 97.
OLIVEIRA A. CÂNDIDO (DE).,Direito das
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LABIE,
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CISTAC
G., Manual de Direito das Autarquias Locais, op. cit., p. 180.
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