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Introdução
O
presente trabalho tem como fim abordar temas inerentes a cadeira de Finanças
Públicas e Direito Financeiro, no que tange basicamente aos seguintes temas:
Execução, Controlo, Alterações orçamentais e Legalidade e Tipicidade na
execução orçamental (receitas e despesas).
O
presente trabalho visa, elucidar ou abrir no seio do estudante, uma visão ampla
no que concerne a execução Orçamental, uma vez que ela consiste ou pode
entender-se como o conjunto de actos e operações materiais de administração
financeira e de tesouraria praticados para cobrar as receitas e realizar as
despesas inscritas ou para prover ao respectivo ajustamento.
Para
a elaboração do presente trabalho, o grupo cingiu-se em várias bibliografias,
as quais poderão ser encontradas no mesmo trabalho.
A Execução orçamental
A
execução é conjunto de actos e operações materiais de administração financeira
e de tesouraria praticados para cobrar as receitas e realizar despesas
inscritas ou para prover ao respectivo ajustamento. O orçamento é executado
pelo governo coadjuvado pela administração.
Cobrar
as receitas e pagar as despesas designam-se a este conjunto de actividades de execução orçamental.
A
execução obedece aos princípios de economicidade, da legalidade e da prévia
justificação.
O princípio da economicidade está subdividido em duas partes:
Ø A
da utilização mais racional possível das dotações orçamentais aprovadas; e
Ø A
da melhor gestão de tesouraria.
Princípio da legalidade
O
princípio da legalidade deverá
entender-se como significando que na execução do orçamento, o governo respeita
as leis em geral, isto é, as relativas á organização e funcionamento da
administração das definidoras de direitos dos cidadãos sejam eles
contribuintes, beneficiários ou funcionários – legalidade genérica – e as relativas ao próprio orçamento – legalidade específica.
Neste
sentido, na execução do orçamento a administração não poderá:
a) Liquidar
e cobrar, nem inscrever no orçamento, uma receita que não esteja autorizada por
lei.
A
cobrança de um imposto pode, todavia, superar o montante inscrito no orçamento,
já que ao contrário das despesas para as quais são fixados limites máximos, as
receitas são uma previsão.
Podem
variar de acordo com a conjuntura económica e outros factores fora do controlo
do governo.
b) Realizar
despesas que, não obstante tenham base legal não se encontrem inscritas no
orçamento ou não tenham cabimento na correspondente verba orçamental, isto é,
superem o montante de verba fixado no orçamento.
Do
princípio da legalidade decorrem ainda a obrigatoriedade das receitas cobradas
e das despesas efectuadas terem que estar necessariamente inscritas no
orçamento – tipicidade orçamental.
Tipicidade orçamental
A
tipicidade orçamental apresenta naturezas distintas consoante se trate do
orçamento das despesas ou do orçamento das receitas.
a) No
caso das receitas, apenas se condiciona a espécie de receita que poderá ser
inscrita no orçamento (tipicidade qualitativa) e não o seu montante que,
podendo ser ultrapassado, não é vinculado;
b) No
caso das despesas, pelo contrário, impõem-se limites aos montantes que poderão
ser gastos (tipicidade quantitativa). Elas não poderão exceder as dotações
globais fixadas no orçamento: são autorizadas em espécie e em quantidade.
Execução orçamental em geral
Para
executar o orçamento, o órgão coordenador do SISTAFE emite as instruções para a
execução do orçamento.
Por
seu turno as entidades competentes do SOE tomam as necessárias medidas á
execução e, nesse sentido deverão:
a) Elaborar
a programação financeira do ano;
b) Tomar
as medidas necessárias para que os recursos sejam captados de acordo com a
programação; e
c) Tomar
as medidas necessárias para que os recursos sejam libertos com vista à
cobertura das despesas previstas em cada período.
A execução do orçamento das receitas
O
primeiro princípio que deve ser respeitado na execução das receitas é, como já
se referiu, o da legalidade. A receita só poderá ser cobrada se,
cumulativamente, for legal e tiver inscrição orçamental.
As
operações fundamentais da execução das receitas que constituem as suas fases
são:
a) Lançamento
e procedimento administrativo de verificação da ocorrência de facto gerador de
obrigação correspondente;
b) As
operações de liquidação – que consistem na determinação do montante que o Estado
tem a receber de terceiros (contribuinte, utente, devedor), cabendo geralmente
a sua execução aos serviços liquidadores de receita como a direcção nacional
das alfândegas (DNA) e a direcção nacional de impostos auditoria (DNA) que
constituem a RCE – rede de cobrança do Estado;
c) As
operações de arrecadação ou cobrança – normalmente asseguradas pelo tesouro
público, através das quais se cobra, se recebe ou se toma posse da receita,
garantindo a entrada efectiva da receita nos cofres do Estado.
A
cobrança das receitas pode ocorrer sob forma de pagamento voluntario ou por
recurso a cobrança coerciva e, no que as dívidas tributárias dizem respeito a
cobrança poderá processar-se sob a forma de cobrança virtual ou cobrança
eventual.
Execução do orçamento das despesas
O
processo de execução orçamental relativo às despesas é mais complexo.
Não
obstante, ele só inicia sob condição necessária de a despesa em causa ser legal.
Verificada
a condição de legalidade, respeitando as disposições legais aplicáveis, o
processo compreende os seguintes pressupostos:
1o.
As despesas só poderão ser assumidas durante o ano económico para o qual
estiverem orçamentadas e deverão sempre respeitar os princípios de economia
(minimização dos custo), eficiência (maximização dos resultados) e eficácia
(obtenção dos resultados pretendidos).
2o.
Uma despesa para ser executada tem de estar inscrita numa classe e verba
prevista no orçamento do Estado, e tem de ter cabimento orçamental (ou seja,
tem de haver verba disponível). No caso das despesas obrigatórias, a utilização
da dotação orçamental – do montante inscrito na rubrica de despesa – é
obrigatória, enquanto no caso das despesas facultativas a sua utilização é
opcional.
3o
A execução das despesas deverá obedecer á regra dos duodécimos, segundo a qual
em cada mês do ano não poderá ser utilizada uma verba superior a 1/12 de verba
global fixada no orçamento, acrescida dos duodécimos dos meses anteriores
vencidos e não gastos.
De
acordo com esta regra, as despesas distribuir-se-ão uniformemente ao longo do
ano ou concentrar-se-ão na parte final do ano quando a tesouraria já dispor de
maiores recursos, impedisse assim, que as despesas se concentrem nos primeiros
meses do ano, quando a tesouraria ainda não dispõe de recursos suficientes por
ainda não ter sido cobrada a maior parte das receitas.
Existem,
todavia, excepções autorizadas por lei. Estas excepções resultam da necessidade
de realizar o grosso de certas despesas durante um determinado período do ano.
Abrangem
as despesas com o pessoal, os encargos da dívida, transferência ao exterior,
outras despesas correntes, exercícios findos e encargos aduaneiros.
4o.
Cumprimento rigoroso de um complexo condicionalismo legal, um formalismo
exigente e um longo processo burocrático que compreende a verificação de:
a)
Cabimento
orçamental: a verificação da inclusão da despesa em
processo próprio e de cumprimento de todos os requisitos legais e financeiros
aplicáveis;
b)
Autorização
da realização da despesa: a permissão por quem tem
competência para tal, para concretização e assumpção do compromisso para a
realização da despesa podendo tal permissão ser confirmada pela celebração de
um acordo ou assinatura de um contrato ou ainda pela emissão da respectiva
requisição;
c)
Liquidação:
o apuramento do valor da despesa a pagar e emissão da competente ordem de
pagamento;
d)
Autorização
do pagamento: a permissão dada por quem tem
competência para tal, para que se proceda ao pagamento da despesa;
e)
Pagamento:
a entrega do valor devido ao credor contra documento de quitação.
Controlo do Orçamento
Durante
o ano económico faz-se o acompanhamento e controle Multifacetado do orçamento
do Estado, de forma a prevenir, detectar ou corrigir problemas, erros e
irregularidades.
Pretende-se,
desta forma, assegurar a subordinação da administração financeira á politica
financeira. Mais concretamente, pretende-se que:
A
arrecadação e afecção de recursos seja feita de acordo com o que vem estipulado
no Orçamento do Estado, de forma a evitar se uma má utilização dos dinheiros
públicos e a ocorrência de desperdícios.
O
controlo é, assim, uma garantia independente de que determinada acção ou poder
no âmbito do orçamento se ajusta aos objectivos da política financeira e
orçamental e que respeita as regras às quais está e a que deve ater-se o
orçamento.
Tipos de Controlo
O
controlo pode ter fundamentos jurídico-políticos (controlo de conformação da
actuação do executivo aos desígnios do parlamento), e económicos (eficiência e
eficácia financeira, isto é, verificar se ao custo previsto ou abaixo dele foi
possível obter o resultado pretendido).
O
controlo pode assumir-se em controlo de fiscalização ou de responsabilização,
consoante se esteja perante a prática de actos de prevenção, apuramento ou
correcção de irregularidades e de ajustamento aos objectivos ou se esteja
perante o apuramento de eventuais erros para reabilitar ou responsabilizar as
entidades controladas.
Fiscalização
Em
Moçambique, o acompanhamento da execução orçamental é feito mensalmente,
mediante relatórios periódicos apresentados pelos órgãos à DNCP e à DNPO (no
caso do programa de investimento, PTIP).
Com
vista a analisar e avaliar a execução orçamental, iniciou se, em 1998, o
processo de elaboração de relatórios anuais de avaliação da despesa (Public
Expenditure Review), sob a coordenação da DNPO.
A
fiscalização pode ser a priori ou a posteriori, administrativa, jurisdicional
ou política, material ou económica, externa ou interna ou independente. Tem
sempre em vista as despesas, uma vez que o montante das receitas é uma
estimativa e está sujeito a variações, dependendo da conjuntura económica,
entre outros factores. A sua fiscalização é, por isso, menos rigorosa: limita-se
a averiguar se as receitas foram correctamente liquidadas e contabilizadas.
No
caso das despesas, confere-se a sua legalidade, regularidade e cabimento
orçamental (fiscalização material), bem como o respeito pelos princípios de
economia, eficiência e eficácia (fiscalização económica).
A
fiscalização do orçamento em Moçambique é feita pelo Tribunal Administrativo
(fiscalização jurisdicional), pela Assembleia da Republica (fiscalização
politica) e pela própria Administração publica (fiscalização administrativa) na
medida em que:
Ø Compete
ao Tribunal Administrativo fiscalizar as despesas públicas e apreciar as contas
do Estado;
Ø Cabe,
por sua vez, à Assembleia da Republica pronunciar-se e decidir sobre o relatório
sobre a conta do geral do Estado elaborado pelo tribunal administrativo;
Ø Por
último, a entidade responsável pela gestão e execução do orçamento, as
entidades hierarquicamente superiores e de tutela, os serviços de contabilidade
pública e os órgãos gerais de inspecção tem o dever e a obrigação de
acompanhar, inspeccionar e controlar a execução orçamental.
A
fiscalização jurisdicional assume uma especial importância não só pela sua
”força” mas também pelo facto de depender de um órgão externo e independente do
governo. Garante-se assim, a separação do poder executivo e judicial, essencial
para o funcionamento de qualquer democracia.
É
de salientar que a fiscalização não incide sobre a conta geral do Estado: isto
é, não é feita somente depois de executado o orçamento. Ela é também realizada
ao longo da própria execução orçamental. Trata-se neste caso de ma fiscalização
previa por oposição á fiscalização sucessiva.
Por
ultimo: quando a Assembleia da Republica aprecia os relatórios trimestrais do
Governo sobre a execução das despesas e das receitas, ela está a exercer o
controlo sobre essa mesma execução.
A fiscalização Administrativa da Execução do orçamento das
receitas
Visa
averiguar se foram liquidadas e cobradas a quem deviam ser e pelo montante
devido, se houve ou não omissão nessas operações e se efectuou uma correcta
contabilização das entradas, está a cargo dos serviços de Inspecção da
Inspecção Geral de Finanças (Dec. -Lei no 513-z/79, de 27 de Setembro, art.2).
A
legalidade da liquidação e cobrança das receitas pode ainda ser objecto de
apreciação Judicial quer através dos Tribunais Fiscais, tratando – se de
receitas tributarias, dos tribunais do contencioso administrativo, relativamente
a alguns tipos de taxas e receitas dominiais, quer ainda dos tribunais
Judicias, quanto as receitas provenientes do domínio privado do Estado.
A fiscalização Administrativa da Execução das Despesas
Quanto
as Despesas, a sua fiscalização administrativa compete não só a própria
entidade responsável pela gestão e execução do orçamento correspondente e às
entidades hierarquicamente superiores e de tutela, como as respectivas
Delegações da Direcção Geral da Contabilidade Publica, nos Ministérios e Departamentos
da Administração Central do Estado, e as repartições de Contabilidade, nos
serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, às quais cabe
verificar, liquidar e autorizar o pagamento das despesas a seu cargo, proceder
ao seu registo e escrituração e organizar as contas correspondentes (Lei no.
40/83, art. 21, no. 1, Dec. -Lei no 499/79,arts 3 e 4).
Alterações orçamentais
O
orçamento, como previsão que é, não deixa de estar sujeita a situações
imprevistas decorrentes de mudanças de conjuntura de calamidades ou de
quaisquer outros novos condicionalismos.
Formas de alterações
A
alteração orçamental pode estar confiada á esfera da autoridade orçamental – a Assembleia da Republica, ou á da administração orçamental ou, às duas
partilhando-a conforme, respectivamente seja estrutural ou subordinada.
E
compreende-se que assim seja, pois, se é verdade que uma alteração orçamental é
uma consequência da sua execução já não é pensar que ela deva ser considerada
um mero processo de execução não podendo na plenitude de ser feita no exercício
dos poderes de execução orçamental de que estão investidos o governo e a
administração.
Alterações feitas pelo governo
1o.
Inscrição de uma nova dotação, a qual está condicionada á existência de
disponibilidade na dotação provisional e apenas será autorizada para atender a
situações não previstas e inadiáveis.
A
autorização para inscrição no orçamento de uma dotação anteriormente
inexistente é da competência do ministro de plano e finanças, sob proposta
devidamente fundamentada do órgão ou instituição interessada.
2o
Reforços de dotações aumento efectivo dos recursos anteriormente aprovados para
fazer face a situações de carência orçamental que apenas poderá ter lugar se
existir verba correspondente na dotação provisional.
Os
pedidos de reforço são autorizados pelo ministro de planos e finanças, mediante
proposta fundamenta toda do órgão ou instituição interessada.
3o
Redistribuição de dotações que apenas poderá ser realizada entre rubricas de
despesas ou projectos distintos do mesmo órgão ou instituição, mantendo-se o
respectivo limite orçamental global inalterado.
Compete
ao ministro de planos e finanças ou ao governo provincial dependendo do caso,
autorizar as transferências de dotações, com base em proposta fundamentada do
órgão ou instituição interessada.
De
referir que, durante o ano económico, apenas poderá ocorrer três
redistribuições para a mesma instituição, projecto ou programa.
4o.
Anulação ou supressão de dotações relativas a qualquer rubrica, conjunto de
rubricas projectos ou programa de qualquer órgão ou instituição. Esta matéria é
competência do ministro do plano e finanças ou do governador provincial
consoante o caso.
Todas
estas alterações deixam intactos os limites globais no orçamento do Estado e
por essa razão não carecem de aprovação parlamentar.
Não
acha-se porém, que seja boa política legislativa permitir o governo alterar o
orçamento aprovado mediante recurso à dotação provisional.
Embora
seja razoável, assiste-se uma grande perda da Assembleia da República dos seus
poderes financeiros úteis de conservar no espírito de repartição estabelecida
na constituição, a favor do governo, reforçando o pendor governamentalista do
nosso sistema orçamental.
A
razoabilidade deste comando legal devia ser acompanhado por uma particular
atenção do parlamento quanto aos valores inscritos na dotação provisional sob
pena de esvaziar de seu alcance o princípio de legalidade orçamental.
O
que é certo é que o governo no exercício do seu poder de execução pode produzir
alterações ao orçamento, rectificando-o.
Quando
as alterações implicam uma rotura os limites orçamentais de despesa, elas só
poderão ser efectuados por lei, sob proposta devidamente fundamentada do
governo estando então sujeitas a aprovação da Assembleia da República.
Conclusão
Apôs
várias buscas em prol dos temas supracitados, o grupo teve a seguinte
conclusão:
A
execução do orçamento é o conjunto de actos e operações materiais de
administração financeira praticados para cobrar as receitas e realizar as
despesas inscritas ou para promover ao respectivo ajustamento. O primeiro
principio que deve ser respeitado na execução das receitas é, como já se
referiu, o da legalidade. A receita só poderá ser cobrada se, cumulativamente,
for legal e tiver inscrição orçamental. A cobrança das receitas pode ocorrer
sob forma de pagamento voluntario ou por recurso a cobrança coerciva e, no que
as dívidas tributárias dizem respeito a cobrança poderá processar-se sob a
forma de cobrança virtual ou cobrança eventual.
O
controlo é, assim, uma garantia independente de que determina acção ou poder no
âmbito do orçamento se ajusta aos objectivos da politica financeira e
orçamental e que respeita as regras às quais esta e a que deve ater se o
orçamento.
A
fiscalização pode ser a priori ou a posteriori, administrativa, jurisdicional
ou política, material ou económica, externa ou interna ou independente. Tem
sempre em vista as despesas, uma vez que o montante das receitas é uma
estimativa e está sujeito a variações, dependendo da conjuntura económica,
entre outros factores. A sua fiscalização é, por isso, menos rigorosa:
limita-se a averiguar se as receitas foram correctamente liquidadas e
contabilizadas.
WATY,Teodoro,
Introdução as Finanças publicas e Direito Financeiro, editora limitada, Maputo,
2004.
BRAZ
TEIXEIRA, Finanças Publicas e Direito financeiro, AAFDL, 1990.Lisboa