As
novas tendências da gestão pública e governança interativa em Moçambique
As mudanças introduzidas no quadro da implementação da
Estratégia Global da Reforma do Setor Público (EGRSP, 2001-11) a partir do ano
de 2001 possuem diferenças significativas quando comparadas às reformas
administrativas realizadas anteriormente. No bojo da EGRSP estão as concepções
que apregoam medidas reformistas na componente de administração do Estado e nos
processos de gestão pública, de modo a responder aos desafios impostos pela
necessidade de modernização administrativa e criação de processos e estruturas
organizativas adaptadas à gestão pública contemporânea.
Aliás, a análise dos pressupostos e princípios dessa
reforma (Ciresp, 2001) mostra que estão embasados nas doutrinas da Nova Gestão
Pública (NGP), que alegam, por um lado, a necessidade de modernização dos
processos de gestão por meio da implementação de novas concepções acerca do
funcionamento da administração pública de modo a promover maior eficiência e
eficácia das ações governativas e elevação do desempenho das instituições do
Estado. Por outro, fundamentam-se nas concepções da Governança Interativa (GI),
pois assinalam a importância da adoção de novas práticas de gestão tais como
accountability, transparência, participação e responsabilização na atuação dos
organismos estatais.
Algumas medidas reformistas, como mostra a última coluna
do quadro acima, comprovam essa tendência de replicar doutrinas, princípios e
práticas da NGP do NSP e da GI no contexto moçambicano. A partir de 2001 foram
criados mecanismos administrativos para garantir a disciplina fiscal, casos da
Unidade Técnica de Reforma da Administração Financeira do Estado (Utrafe) e do
Sistema de Administração Financeira do Estado (Sistafe). Estes se constituíram
nas grandes inovações relativamente à forma de organização e gestão de recursos
financeiros públicos e visam a elevação da eficiência administrativa. Na mesma
vertente, de forma mais intensa, a partir de 2006 as instituições públicas em
todos os níveis (central, provincial, distrital e dos municípios) passaram a
ser gerenciadas e avaliadas através de indicadores de desempenho que
privilegiam o alinhamento entre os principais instrumentos de governança no
setor público, o Plano Econômico e Social (PES) e o Orçamento do Estado (OE).
O PES e o OE incorporam uma nova lógica e visão de
planejamento e execução, mas também de prestação de serviços à sociedade dado
que privilegiam a gestão por resultados, a imposição de uma cultura de
responsabilização dentro da administração pública, bem como a entrada de novos
atores no processo de gestão das políticas públicas mediante a criação de
parcerias público-privadas. Nessa perspectiva, a tônica da agenda recente de
reforma assemelha-se às concepções da GI, visto que coloca seu foco para as
questões relacionadas com as reformas institucionais e administrativas propondo
que se dê maior atenção ao modo como se efetivam as interações entre o Estado e
as demais organizações da sociedade civil.
Como é assinalado pelo Novo Serviço Público (NSP), na
EGRSP defende-se maior acesso dos grupos de interesse ao processo da governança
no setor público, encarada, nessa perspectiva, como um mecanismo que permite a
atuação da administração pública de forma mais participativa e coordenada.
Formula-se que novos agentes provenientes do setor privado assim como da
sociedade civil são vistos como atores que devem interagir com maior frequência
com o Estado e suas instituições, reduzindo as fronteiras existentes de modo a
elevar a participação pública no processo de formação e tomada de decisão das
políticas públicas.
Note-se que o caráter das medidas administrativas
descritas aproxima-se das concepções propostas pela GI em que, por um lado, a
questão de fundo é a modernização da gestão sustentada pela criação das bases
para a construção de um serviço público que atende as demandas e expectativas
da sociedade e, por outro, trata-se de um serviço voltado à elevação da
capacidade da ação governativa do Estado para a implementação de políticas públicas.
Essa tendência é atestada pelas mudanças que se pretende induzir nos valores e
comportamentos dos funcionários, na cultura administrativa, nas competências e
responsabilidades dos organismos públicos, na coordenação institucional e na
fiscalização das formas de atuação da administração pública.
Desse modo, pode-se afirmar que a nova abordagem da
reforma da administração pública sugere a introdução de um sistema
administrativo caracterizado por um novo paradigma pós-burocrático, segundo a
perspectiva de O'flynn (2007), dentro da gestão pública em Moçambique, no qual
são construídos novos valores e uma nova consciência. Porém, apesar de os
apontamentos apresentados indicarem uma tendência positiva na introdução de
novas práticas e princípios de gestão no contexto nacional, importa realçar que
as mudanças originadas pela reforma administrativa também vieram, na prática,
colocar novos problemas relacionados com os objetivos de eficiência e da
participação efetiva da sociedade na gestão das políticas públicas.
A questão que pode ser colocada é: como garantir uma
gestão pública eficiente e baseada em processos de participação e avaliação
efetiva por parte da sociedade? Argumenta-se que, na adoção dos princípios do
NGP e da GI, devem ser consideradas as limitações impostas pelos próprios
modelos, uma vez que, por exemplo, a complexidade e a dinâmica da gestão por
objetivos encerram dois tipos de limitações: o primeiro tem a ver com a
complexidade das atividades e a definição das políticas públicas no nível local
e o segundo está relacionado com as limitações que as pessoas têm para lidar
com informação e sistemas formais de avaliação de resultados.
Como referem King, Feltey e Susel (1998), a participação
autêntica ou efetiva implica mais que simplesmente encontrar as ferramentas e
técnicas para aumentar o envolvimento da sociedade nas decisões do setor
público. A participação autêntica, asseveram esses autores, é a que funciona
para todas as partes e estimula o interesse e investimento em ambos os atores
públicos e os cidadãos, e exige que sejam repensados os papéis subjacentes e as
relações entre os entes públicos e os cidadãos. Verifica-se, portanto, que a
nova configuração das estruturas organizacionais da administração pública dá
lugar a uma nova lógica diferente de ação. No nível das províncias, distritos e
municípios em Moçambique, o novo modelo e a nova lógica administrativa conferem
à gestão dos serviços e interesses públicos uma determinada liberdade para
decidir sobre como obter elevados níveis de desempenho.
A implementação da EGRSP tem estado a decorrer com base
na inspiração do que o NSP explicitado por Denhardt e Denhardt (2000:555)
considera ser uma gestão construída coletivamente, isto é, em que são
partilhados interesses e responsabilidades baseados na deliberação conjunta,
onde o Estado promove a articulação e o interesse público, justiça e a
equidade. Portanto, as políticas públicas têm estado a ser vistas como um
complexo resultado dos interesses de vários grupos, opiniões e interesses.
Nesse novo contexto de relações, o papel do governo tem estado a
transformar-se, tornando-se um ator não exclusivo que controla a sociedade e
oferece serviços, mas que agrega, negocia e facilita, busca soluções com outros
atores privados e a sociedade civil.
Na realidade, as mudanças que se verificam estão sendo
acompanhadas de alterações significativas, nomeadamente, as mudanças nos
valores e comportamentos dos funcionários, na cultura administrativa, nas
competências e responsabilidades dos organismos públicos, na forma de atuação,
relacionamento e de coordenação institucional entre as esferas governamentais
(por exemplo, a aprovação da Lei no 8/2003, de 19 de maio, possibilitou a
atribuição de competências exclusivas para os órgãos locais, eliminando de
certa forma os problemas da dupla subordinação). Este último aspecto
transformou uma vez mais a tradicional função pública de extrema dependência
hierárquica e falta de autonomia das unidades administrativas locais, para uma
gestão pública coordenada e interdependente.
A implementação, por exemplo, do Decreto no 5/2006, de 12
de abril, sobre a desconcentração de competências para o governador provincial
e administrador distrital promoveu novas práticas de contratação para os
quadros de pessoal em nível local concretizando, assim, a ideia da
profissionalização dentro de um sistema de carreiras que obedece a tabelas
salariais e a esquemas de promoção próprios. Por sua vez, a implementação do
Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado (Egfae) em 2009 pela Lei no
14/2009, de 17 de março, permitiu proceder a uma gestão de recursos humanos a
partir de mecanismos modernos e de técnicas de avaliação de desempenho.
O Sistema de Gestão de Desempenho na Administração
Pública Moçambicana (Sigedap) foi aprovado em 2009 pelo Decreto no 55/2009, de
12 de outubro, com vista a aperfeiçoar a gestão determinada por objetivos,
orientada para resultados e dotada de instrumentos de gestão necessários para
atuar e responsabilizar, motivando as lideranças, os funcionários e agentes do Estado
para um desempenho de qualidade e reconhecendo o mérito e a excelência.
Contudo, as metas de eficiência e do alcance de
resultados se apresentam como uma questão crítica no processo da reforma
administrativa em Moçambique, por um lado, porque a pressão por resultados pode
degenerar numa situação instrumental comparável à administração científica
tayloriana, uma vez que transforma o espírito e a cultura de trabalho dos
funcionários e agentes do Estado, relacionando o seu desempenho às recompensas,
desintegrando os valores fundamentais do setor público como a integridade e o
comprometimento com o interesse público. Por outro, a análise dos objetivos da
avaliação do desempenho estabelecidos no modelo do Sigedap mostra que a fixação
de objetivos, a rigidez para o seu cumprimento, bem como a necessidade de
responder aos indicadores fixados podem arrastar o sistema administrativo à
inflexibilidade típica do modelo de administração burocrática.
O contexto atual do funcionamento da administração
pública em Moçambique faz ressaltar uma nova visão do serviço público como
resultado das pressões impostas pelo novo paradigma da GI. A observação da
realidade mostra, por exemplo, o novo processo de contratação e oferecimento de
bens e serviços implantado pelo Decreto n o 15/2010, de 25 de maio, em que a
racionalidade na gestão dos recursos e a flexibilidade organizacional exigem
que o papel e as qualidades do gestor público estejam alinhados com a
perspectiva de um administrador operativo mais voltado para a definição de
estratégias.
A perspectiva é a de que essas estratégias de gestão
pública devem vincular suas tarefas com os princípios de monitoria e avaliação
do cumprimento, por exemplo, dos contratos e programas estabelecidos, o que
mostra que não será suficiente no novo contexto da administração pública uma
atuação baseada na padronização e regras do modelo burocrático para conseguir o
cumprimento dos objetivos organizacionais pretendidos na gestão. Para o efeito,
o setor público deve abrir-se para as influências positivas do seu exterior,
interagindo com os cidadãos de forma singular ou coletiva no intuito da
construção de processos de tomada de decisão mais participativos. Compreende-se
que se deve tomar os cidadãos como o fundamento e a razão da administração pública.
Na afirmação de Hughes (2010), o setor público deve-se
mover na esteira de uma administração pública moderna em que são estabelecidas
a todo o momento ligações horizontais e verticais que melhoram a participação
tanto de organizações públicas, privadas lucrativas e sem fins lucrativos e
voluntários, ao mesmo tempo que criam novas formas de organização e de
estruturação das suas instituições para a resolução dos problemas das
comunidades.
8. Considerações finais
A introdução dos considerados renovados modelos de gestão
a partir da década de 1980, designadamente da Nova Gestão Pública (NGP), do
Novo Serviço Público (NSP) e a aplicação de práticas de Governança Interactiva
(GI), abalou de forma profunda as estruturas da administração pública
tradicional e tem confrontado os vários governos a procederem reformas
administrativas que fazem emergir novas configurações institucionais, cujo
propósito é responder de forma mais adequada às demandas do processo de
prestação de serviços públicos e das solicitações das comunidades.
Da revisão da literatura efetuada algumas conclusões
sobre a dinâmica das transformações que têm sido efetuadas podem ser
destacadas. Existem diferenças no enfoque e intensidade das reformas
administrativas realizadas em diferentes contextos nacionais sob a influência
das concepções associadas à NGP. Apesar de a NGP se preocupar com o desempenho,
a elevação dos resultados e a melhoria na qualidade de serviços públicos, as
ações desenvolvidas nas reformas dos diferentes países não são unívocas uma vez
que as reformas administrativas dependeram ou dependem de prioridades,
circunstâncias e pontos de partida particulares de cada país.
Particularmente, com seu enfoque inspirado nas técnicas
gerenciais do setor privado, a NGP não priorizou os aspectos democráticos e de
accountability ao limitar a participação dos "cidadãos considerados
clientes" ao controle dos serviços, sem constituir mecanismos de
integração da sociedade nas políticas públicas. Mas, embora possam ser feitas
essas críticas, sobretudo pelo designado NSP, compreende-se que alguns
princípios e práticas de gestão trazidos pela NGP permanecem atualmente, tais
como a preocupação com os resultados, a garantia de eficiência e efetividade
das políticas públicas.
Quanto ao contexto moçambicano, as novas práticas de
gestão pública orientadas para a elevação da GI ganharam maior centralidade no
início da década de 2000, com o surgimento da reforma administrativa traduzida
pela Estratégia Global de Reforma do Setor Público (EGRSP), que visa a modernização
do setor público. Essas reformas focalizam a implementação de novas práticas de
gestão para melhorar a eficiência, a efetividade, o controle, a participação
pública e boa governança no setor público em todos os níveis, central,
provincial, distrital e dos municípios.
Contudo, a apreciação dos pressupostos e práticas que têm
estado a ser adotadas indica que a implementação dessa reforma tem sido marcada
por algumas limitações de natureza estrutural e funcional que são, na prática,
impostas pelo próprio modelo adotado. Os grandes dilemas se colocam em relação
às metas de eficiência e ao alcance de resultados e processos participativos.
Finalmente, para que os objetivos da criação de um novo
serviço público modernizado e interativo sejam alcançados de forma efetiva,
torna-se fundamental que a administração pública nacional encare esse desafio
sob o prisma da aplicação de padrões de gestão que sugerem maior transparência,
participação pública, prestação de contas e com uma preocupação constante em
atender aos anseios e às necessidades da sociedade com maior qualidade.
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